1997年，浙江、深圳等地开始土地储备制度。太原地处中西部，直到2001年才建立土地储备制度，且储备规模远远小于其他城市。而在被纳入首批复垦利用试点的晋中市，直到2006年才建立土地储备中心。

　　而在经济相对发达的徐州，土地饥渴程度并不亚于山西。徐州方面人士透露，“十一五期间，徐州全市每年用地需求不低于5万亩，正常下达的计划仅有6000亩左右”。

　　于是，向国土部讨要差异化的土地政策便成了江苏、山西共同选择。山西把目标指向了以前的“弃儿”：获得对采煤沉陷区、废弃工矿地、劣质土地的使用和审批权；通过土地置换获得更多的建设用地指标。

　　此后，国土部和山西省政府签署《创新矿业用地管理机制合作协议》，支持山西省创新三项用地机制，即：创新矿业存量土地整合利用机制、露天采矿用地机制和城乡建设用地增减挂钩机制。

　　2011年7月28日，山西省委书记袁纯清在全省领导干部大会上透露，关闭了近1600座小煤矿，能开发整理13万亩土地。中央支持对废弃工矿地整理后等量置换。

　　山西成绩不止如此。南方周末记者从山西省国土厅获悉，2012年，国土部追加山西省2万重点建设工程用地指标。时任山西省副省长李小鹏偕国土厅厅长刘建功一同赴国土部协商，维持了山西综合改革配套试验区的政策扶持。

　　而在工矿废弃地利用上，江苏则成为最大的赢家。据当地官员透露，2011年9月份，国土资源部调研探讨工矿废弃地复垦利用政策时，试点地区并无江苏省。而在2012年2月份，江苏省成为全国首个获得一次性审查通过工矿废弃地复垦利用试点专项规划的省份。

　　而相比山西，江苏工矿废弃地复垦的胃口也远比前者大。仅以徐州为例，徐州全市共有工矿废弃地总量约27万亩，在2015年之前完成16万亩复垦利用面积。而山西在“十二五”期间也才安排20万亩。

　　土地财政，剑走偏锋

　　而对于拥有众多废弃工矿的城市而言，复垦不仅能为招商引资腾挪出更多的空间，置换出的建设用地指标也意味着真金白银。

　　2011年，徐州市经营性土地成交均价为196万元每亩。如果16万亩工矿废弃地能置换的建设用面积为10万亩，给徐州带来的收益近千亿。而2011年，徐州的财政收入为555.33亿元。

　　在土地财政催生下，以追逐建设用地为目的的复垦模式，已经开始剑走偏锋。

　　南方周末采访时得知，不少地方政府已经屡屡试探政策底线。“如果你把地级市复垦置换出来的指标拿到省会城市来用，地级市复垦还有什么积极性？这两地地价还不同，利益很难平衡。”一位熟知内情的人士透露。

　　国土部曾明文规定，工矿废弃地复垦挂钩指标重点用于试点县、市的工矿发展、基础设施和民生工程，不得跨县级行政区域使用。

　　周珂曾提议，矿地复垦是一项系统工程，需要设立统一的权威机构，既能“沟通矿业和环境两方面信息和标准”，又能协调和平衡各方利益。《土地复垦条例》规定国土部门为复垦的主管单位，山西省环保厅一位不愿具名的人士透露，尽管业务上有交叉，但二者沟通甚少。

　　工矿复垦涉及业务部门众多，“水利厅在修筑淤地坝时，沉积下来的土地不少复垦成了耕地。环保部门编制矿山环境恢复方案时，要求按原貌恢复的，其中一部分也有耕地”。

　　“九龙治水”导致工矿复垦数据并不一致，上述人士透露，各部门统计的口径不一致，“不知道国土有没有把我们的数据汇总上去”。

　　此外，各地置换到“真金白银”的建设用地之余，急需复垦的耕地却是一个漫长的工程，但各地多以三至五年完成复垦目标。而以平朔煤矿安太堡矿为例，其从1984年开始规划，历经近30年才完成50%的复垦率。

来源:南方周末