自2006年起，中国人民大学周珂教授便呼吁，出台一部全面的矿地复垦法，尤其要解决相应的激励机制。

　　政策指挥棒

　　山西平朔安太堡露天矿被视为国内矿区复垦的典范。现已完成土地复垦3.1万亩，矿区复垦率达50%以上，排土场植被覆盖率达到90%以上，累计投入资金达20亿元。

　　自1980年代，白中科便参与该项目，在他看来，20亿元用于复垦，这在很多煤矿都不敢设想。尤其在2001年之前，煤炭价格持续低迷，“煤都卖不出去，还谈什么复垦”。

　　不过，即便煤价在过去十年大幅上涨，复垦率并未相应提高。然而，不经意间，这一转变悄然发生。

　　2007年4月，国务院同意在山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点的方案。根据该方案，所有矿山在开采之前，必须向山西省环保厅提交生态环境恢复治理方案。“2007年开始搞煤炭整合，耽误了一段时间。2010年重新开始，现在方案编制了一半，三百多家的修复规划已经通过审批。”山西省矿山生态环境保护协会理事长吕步云对南方周末透露，修复方案中有一部分就是耕地复垦。

　　在2010年左右，广东省生态环境与土壤研究所研究员陈能场明显感觉到，自己变得更加忙碌，接的项目比以前多。

　　《土地复垦条例》规定，复垦的职能监管机构为各级国土部门，“历史欠账由政府承担，新债由企业承担”。面对“历史欠账”，地方的态度悄然发生变化。

　　这源于《土地复垦条例》的激励措施。其第三十五条规定，县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省、自治区、直辖市内进行非农建设占用耕地时的补充耕地指标。

　　更大的突破发生在2012年3月。国土资源部下发《关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》，确定在河北、陕西、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、河南、湖北、四川、山西十省份开展试点，通过对历史遗留废弃地的复垦利用，与新增建设用地相挂钩。

　　而在此之前，地方政府已经在不同程度地试水。2008年，江苏省做出加快振兴徐州老工业基地的重要决策，其规定，塌陷地复垦成耕地后可等面积置换为建设用地指标。

　　这一试点颇为大胆。其时，当时国土部的增减挂钩试点还刚开始在重庆、成都等地开展。而在被纳入试点之后，江苏省推出了巨量的工矿废弃地复垦计划。以徐州为例，该市国土资源局规划科技处副处长李占江曾对外透露，全市共有工矿废弃地总量约27万亩。目前，这27万亩工矿废弃地的整治已拉开帷幕。

　　尽管有来自耕地红线的压力，但工矿废弃地复垦成为用地机制的新口子，这是在土地饥渴症之下，地方政府与国土部的讨价还价的结果。

　　土地复垦面临着“旧账未还，新账又欠”的严峻形势。 （PHOTOCEO/CFP/图）

　　土地饥渴症

　　“山西没有很好地利用土地政策，现在要用地了，才发现远远不够。”一位接近山西省发改委的人士透露。

　　南方周末从山西国土厅获得的资料显示，“十二五”期间，山西全省用地总量达到150万亩以上，而国土部下达的新增建设用地计划指标70万亩左右，此外，还可争取国家重点工程使用国家预留的计划指标15万亩左右。这也就意味着，用地缺口高达65万亩左右。

　　山西60%以上的国土面积为山地，“没有土地，招商引资什么的都是充饥画饼。重庆这几年发展这么快，还不是仗着储备的地多，招商引资最终拼的就是谁地价低。”上述人士透露。

来源:南方周末