现在的问题不是农民没有就业就进城，而是人家早就已经就业很多年了，但不让人家安居、不让人家落户
记者（以下简称“记”）：十八大以后，“新型城镇化”的话题引发热议。尤其是最近人们注意到，习近平总书记当年的博士论文题目是《中国农村市场化研究》，而李克强总理的博士论文题目则是《论我国经济的三元结构》，都事关城镇化这一重要命题。怎么理解城镇化对于当今中国的意义？
华生（以下简称“华”）：在某种意义上，城镇化或国际上说的城市化是现代化的一个主要方面，也是必由之路。没有一个农业社会能够实现现代化，全世界的发达国家都经历了城镇化的过程，经历了从农民社会走向市民社会的转变。同样的道理，中国的现代化也必须经由城镇化的完成来实现。但要看到，欧美所有人口加起来都没有中国的人多，而他们的城市化经过了几百年的漫长发展。从这个角度说，中国13亿人的城镇化绝对是一项前无古人的探索，甚至具有世界性意义，所以诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨才会将中国的城市化与美国的高科技发展并称为“影响21世纪人类社会发展进程的两件大事”。
大家看到，新一代领导人对这个问题给予了高度关注。就像李克强总理强调“新型城镇化是以人为核心的城镇化”，这确实抓住了问题的本质。为什么我们现在要讲新型城镇化呢？这说明过去的路子，不管当时起了什么作用，现在已经弊大于利，不可持续。如果要沿着原来的道路走，十八大就不会强调“新型”二字了。所以这个提法本身就给出了一个非常积极的信号，就是要改革，要转型。
记：国家战略层面的思路和方向非常明确了，但许多观察人士也指出，目前推进城镇化具体过程中，似乎一些说法和做法并不清晰？
华：确实还很不清晰。一方面要搞“人的城镇化”，一方面又已出现“人为造城”；一方面使劲喊发展中小城镇，一方面又要面对大量人口往大城市跑的现实；一方面要搞新型的城镇化，一方面各地还在大搞拿地卖地的旧土地城镇化。这样的事情比比皆是，自然会产生认识上的混乱。怕就怕，喊的是新口号，做的还是老事情，所以才出现那么多的自相矛盾。
记：先要搞清楚过去的路子是什么？
华：过去的十几年间，中国一直处在城镇化的过程中，但主要是靠“卖地财政”发展，就是地方政府靠卖土地推动城市扩张和经济增长。我碰到过好多地方官员说，卖地就像办了一个印钞厂，想办事没钱，卖两块地就行了。现在之所以一听说重视城镇化，各地就准备大搞基建，房地产开发商也跃跃欲试，这种思维其实还是旧城镇化的思维，这跟官方对于土地财政的态度不明朗是有直接关系的。
什么才是城镇化？简单说就是农民离开乡村到城市落户的过程。我当年从农村进工厂，有了城市户口，记得人家说我是从糠箩跳进了米箩。想想我们自己，我们的父辈，不都是从农村出来的吗？
旧城镇化最主要的问题就在于，政府征收了土地，却没有把农民变成市民。从数字上看，中国工业化程度已经达到45%以上，农业总产值在国民收入中的比例已不足10%。世界上一般国家到这个阶段的城市化率都会达到60%-65%左右，而我国名义城镇化率才刚过52%，实际户籍人口的城镇化率才35%。
更直观地说，为什么会有农民工这个称谓？这说明农民进城是以就业为前提的，现在的问题不是他们没有就业就进城，而是人家早就已经就业很多年了，你却不让人家安居、不让人家落户。
记：这会带来什么问题？
华：首先经济上就会有问题，人口不城镇化，第三产业就发展不起来，这些人消费能力不提高，你经济发展就没有后劲啊。特别是劳动力素质不升级，经济怎么升级？退一步说，现在这样的情况也不能持续，一代农民工还可以回去种地，二代农民工已经没干过农活了，回不去。他们如果落不下，那将来麻烦大了。还有大批90年代以来出生的农村人口，农村已经不分地，又进不了城，容易导致流民现象。所以现在才要强调新型城镇化，强调“人”的城镇化，说的就是怎么通过体制机制改变，回到为这些城镇化的主体服务上来。
原先只在城市和城郊的拆迁，现在闹到了广大乡村
记：过去这些年来，呼吁捍卫农民权利的声音并不少。
华：现在学界和舆论都强调，要把利益分给农民。这里面有一个很大的误区：我们笼统地说把好处还给农民，但到底是要还给哪些农民？很多时候，这个所谓的“农民”已经偷换了概念，往往指的是城中村或城郊被动城市化的农民，根本不是中国大多数的农民。大多数进城务工农民，其土地都在中西部地区、在山里。近郊和城中村的这批农民暴富，并不会解决大量农民工和外来人口的问题。
换句话说，城镇化意义上的农民，跟你现在给土地利益的城郊的农民，其实不是一个农民的概念。过去20多年来城郊失地农民只占农民总人口的2%~3%，而城镇化意味着一个国家人口中的大多数要进城，但他们的地你又不需要，所以高额补偿只有那2%~3%的农民拿得到，大多数进城打工的农民拿不到。所谓城镇化利益分配最大的难点，难就难在这儿。
记：有一种呼声比较高的解决方案认为，当前城镇化的症结在于农村人口可以自由流动，但土地却不可以自由流动，因此出现了农地入市、集体土地自由流转等建议，从而让农民原先占用的乡村土地和他们要去落户的城市非农土地完成一个转化，以此降低农民的进城成本。你怎么看？
华：关于这种思路，最低端的建议就是土地私有化嘛。问题是，我们鼓励农地入市，到底是鼓励哪里的农地入市？如果只允许城郊的农村集体土地入市，那么对全国的农民来说是不公平的。如果推向全国，那么暴涨的只会是城郊的土地，因为广大农村地区的土地就是不值钱。越是私有制，市场经济土地价格分化就越严重。我查了资料，现在美国、欧洲的农村土地也就是几千元人民币一亩。台湾地区也有“农地如粪土，市地是黄金”的说法。而我们进城打工、迁徙到城市的农民工群体大多数都来自中西部农村地区，他们老家的土地是廉价的，永远都不值钱。房地产商拿地总强调“位置、位置、位置”，北京密云的地和天安门的地能是一个价吗？在市场经济下是不可能的。现在之所以不敢让卖宅基地，就是怕他这边进不了城安不了居，那边又失去了土地，这等于是在人为制造流民。所以说改革要在逻辑上有先后顺序，土地自由流转的前提必须是先把外来人口进城的成本降下来，让他们能有一个稳定的预期。
记：这些年来其他的改革举措也有不少，比如城乡建设用地增减挂钩，下面的反应好像很热烈。
华：因为这个挂钩可以增加城镇建设用地指标，所以地方政府很欢迎。但是应当看到，城乡建设用地增减挂钩，挂来挂去，还是土地与土地挂钩，和人及人的城镇化并没有什么关系。从这一点说，这个增减挂钩并未触及根本，而且是把双刃剑。它带来的消极作用表现在，本来地方政府和开发商只是打城郊土地的主意，现在他们对远郊乡村的土地特别是村庄这样的宅基地也感兴趣了，因为可以用乡村建设用地作为指标去换城郊的土地搞开发，这个非常危险。原先只在城市和城郊的拆迁，现在闹到了广大乡村。这样就出现了相当一部分地方强迫农民上楼的现象，就是把农民的村庄合并，几个并一个，过去搞新农村建设时叫新农村，现在搞城镇化叫新型社区。总之就是打农民宅基地的主意，增减挂钩后就可以到城市的边上再把农地搞成建设用地。
记：但似乎地方政府都把搞新型社区当成了燃眉之急？
华：非要把原本住得好好的农民并起来，这完全是自己想象出来的“急”。这是什么城镇化？这不是城镇化！你把他们人为搞到农村的楼上以后，种地？不好种了。打工？当地没工可打。要知道，今后20年还会有几亿人口要离开农村，这些硬造的楼和集中的居民点将来大部分还会人去楼空，这在城镇化发展的大布局上将是更大规模的资源浪费。这笔大账不能不算。
记：你的意思是，在自愿的基础上，农民新建住房相应向更大的居住点包括当地村镇上集中是可以的，但当有了为拿到宅基地建设指标这个利益推动之后，这种集中就很难是完全自愿和合理的？
华：《焦点访谈》曝光了山东单县要几个村庄合并拆新房赶农民上楼，并挖掘出其动力和根源就是通过建设用地增减挂钩，以节省出近500亩土地的指标，最后的结论是地方把经给念歪了。我觉得调查得很好，但结论错了。真正的问题就出在这个许多人叫好的土地增减挂钩政策上。首先你这个挂钩和市场经济无关，是人为造出来的行政指标挂钩。其次你这个挂钩有错误的利益导向，所以地方政府就和开发商勾结起来为了这个利益去赶农民上楼。
现在中国面临的紧迫情况是，几亿农民工及其他外来人口在就业地无处可居，我们不去集中财力物力解决他们的燃眉之急，反过来却把还在家乡正常务农的农民先行甚至强行并村，要人家上楼，硬造新村、新区、新城，这不是本末倒置吗？你地方政府怎么知道在那里就能造出个村、造出个城来呢？
对城镇化道路的选择，就是对改革道路的选择，关键是要有一套全新的机制设计，通过转变利益的分配去转变人的行为
记：改革从政府开始，接下来的步骤呢？
华：先从政府自己开始，然后是对城中村和城郊农民征收土地的方式进行调整。日韩和我国台湾地区早有先例，就是公平优先原则，采取给你留一点点地的方式，让你参与进来，但也不会让你因为城市化就发一笔大财。然后还要对开发商、屯房者，一个个都得调。总之，就像我刚才说的，要把四大既得利益集团的利益调整出来，让他们回到外来人口的身上，这样才能从各个环节降低城镇化的成本。
理想的情况，未来土地增值的主要收益，都要归到进城的农民工和外来人口上，而不是给政府盖大楼或者修大马路，不是给开发商暴利，不是让城中村的人一夜暴富。
记：你之前多次提到，要在各个环节挤出资金为移居人口建设保障房，其中就包括对于商品房市场的调控。但似乎有这样一种看法，认为在住房市场最理想的状况是“商品的归商品，保障的归保障”。
华：这要取决于保障房占多大比重。现在的保障房建设量太少，而且不公平。其实，保障房最应该解决的是移居人口的住房问题，但现在的保障房建设还停留在解决城市居民的阶段。严格来说，中国的保障房建设还没有真正开始。因为城市化是农民进城，如果还没主要给进城农民盖房，就不是真正的保障房。中国现在真能为大多数移居人口盖的保障房面积只能是40-50平方米，韩国就是这个标准。而且要以租为主，先租后售也行，但不能上市的封闭期要像当年日本那样至少15年到20年，这才是真正公平的保障房。
回到你刚才的问题，如果保障房能解决大部分人问题的时候，像新加坡70%以上居民都住的是保障房，那商品房愿意涨就涨去吧，多缴税就可以了。但是如果保障房只有10%，商品房却涨到了天上去，那你让大多数人怎么活？如果大部分人还要买商品房，那么对不起，自住商品房价格也不能太高。
记：我注意到，你的一系列改革设想都是以土地作为逻辑的起点。
华：对，1978年的中国改革是从不起眼的农村家庭承包起步，却真真实实地启动了中国经济整体转变的按钮。同样的道理，城镇化转型也必须从土地制度入手，土地的钱被别人拿走了，户籍制度还怎么改？而一旦农民工及其家属可以进城安居，城乡一体化也好解决了。不动产统一登记，农民可以选择出售原来的土地进城落户，城里人也可以下乡置业，多占房、地的人多纳税。农村土地被释放后，农业现代化的问题也就迎刃而解。
记：李克强总理曾强调，要将城镇化这个最大内需和改革这个最大红利结合起来。怎么理解这句话？
华：实际上，对城镇化道路的选择，就是对改革道路的选择。从周边与我国人均耕地等资源状况相近的日本、韩国和我国台湾地区的情况看，在二战之后大家的起点相差不大，这几个国家和地区差不多都是用了二三十年的时间，使得城市人口占比从20%~30%上升到80%，并进入高收入经济体的行列，成就了二战后全球最成功的东亚模式。
既然我们现在强调新型城镇化，强调“人”的城镇化，就应该扎扎实实地研究一下。城镇化中遇到的很多问题，我觉得都是有答案的。关键是要有一套全新的机制设计，通过转变利益的分配去转变人的行为，否则就不会有新型城镇化。
来源:中国青年报
