晨报制图 戚丹璇

　　昨日，记者以同题问答的形式采访了国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英、中国城市规划设计研究院副院长杨保军、国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成。他们长期研究中国的土地制度、城市规划和区域经济发展，在昨日的讨论中，他们共同为建设“美丽中国”和优化国土空间开发格局出谋划策。

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　　集约利用资源是未来指导规划核心

　　记者：十八大报告在阐述生态文明建设的章节中，首先提出了“优化国土空间开发格局”，国土空间开发格局对建设生态文明的重要意义是什么?原有的国土空间开发行为存在什么问题?

　　刘守英：我们原来那套模式主要是以消耗利用资源为主，这样带来的是建设空间和农业空间、生态空间之间不匹配，大量建设用地占用和消耗土地资源，挤压了生态和农业空间，生产和生活之间没有保持平衡的问题。这次党代会报告提出“美丽中国”，让三个空间更好匹配，强调更加集约利用资源，对资源更好地保护。这是未来指导规划的核心，规划的理念要向这个方向转变。

　　肖金成：改革开放以来，我国实施了东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起等区域发展战略，使各地区的比较优势得到了不同程度的发挥。但也应看到，当前我国国土开发空间结构还存在一些问题，区域之间的经济要素流动仍有很多障碍，区域之间的经济发展差距和公共服务差距仍然较大。

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　　建设用地并非不够用，土地供应结构有问题

　　记者：现在很多城市都喊建设用地不够用，提早很多年消耗完国务院批准的建设用地指标，建设用地是否真的不够用?

　　刘守英：我们国家现在实施的是最严格的耕地保护制度，但土地的供应还是宽供应，原来每年土地供应量达到500多万亩，2006年以来进一步提高到每年700多万亩，现在不是建设用地不够用的问题，而是在于土地供应的结构有问题。目前40%建设用地供应在工业上，很多城市平均工业用地和建设用地占城市土地面积的30%，而发达国家只有15%以上。而且工业用地容积率非常低。

　　此外我们土地供应市场的供地方式也需要调整，目前协议划拨的公益用地规模太大，而这种非市场配置的用地存在不集约的问题，比如现在有的城市30%的土地是划拨供应，用于建设城市广场和修建道路，这种建设存在浪费现象，公共用地的供应范围太宽。

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　　城镇化不能以牺牲环境换取发展速度

　　记者：以往城市化过程中，曾出现城市建设“摊大饼”的现象，但也有很多城市因为容积率过高而出现交通负荷过重等“城市病”，这次报告中提到“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度”，你怎么看待城镇化的密度问题?

　　刘守英：现在整个建设空间和人口空间不协调，整个工业化、城镇化和经济发展的中心基本都在东部沿海地区高度集聚，但现在面临的是整个中国未来的工业化、城镇化进程中，人口将向沿海地区集聚，资源承载力面临非常大的挑战。如果人口分布空间与经济发展空间相重合，相关一系列的人口政策、社会保障政策、公共服务均化政策都要做重大的顶层制度设计。

　　杨保军：生态文明建设实际上是矫正我们的生产方式和生活方式，发展的目的是为了人，过去发展有一点偏重经济，追求GDP是最重要的。人们在发展当中到底获得了多少?这次党代会报告告诉我们不能以牺牲环境来换取发展速度，发展要惠及到我们每一个人。在城市密度方面，我们国家的土地现实决定了我们不可能像美国那样低密度地发展，而是要像亚洲国家那样在城市形成一定规模的集聚。

　　记者：2011年，中国城镇化比例首次超过50%，中国城乡结构发生历史性逆转。未来城镇化面临的最大挑战是什么?

　　杨保军：现在城镇化存在的最突出的问题是对自然和环境的重视还不够，想的更多的是如何上项目和扩规模，对建设条件，特别是对生态支撑能力的考虑还很小，更多是考虑经济因素。结果就会造成城市灾害隐患。

　　城镇化应该走一条更为高效和集约的发展方式，目前我们的单位土地经济密度是比较低的，发展经济更多的还是依靠投入土地要素，而不是投入技术要素和资本要素。低价获取土地，依赖土地投入推动经济增长的模式要改变。

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　　土地开发规划

　　不应由某个部门主导

　　记者：目前，土地利用总体规划由国土资源系统编制实施，城市发展总体规划由地方住房和城乡建设系统编制实施，产业发展总体规划则由发展改革委系统负责编制实施。三种规划之间的统筹协调往往出现问题，如何从整体上编制国土空间开发规划?

　　刘守英：最上位的规划现在是缺乏的，缺乏整个国土空间规划，在这个规划有了以后，接下来国土规划、经济发展规划、产业规划，都应该是在整个国土空间规划体系下实施。落实美丽中国，实际上最重要的是落实国土空间规划体系建设。

　　国土空间开发规划，应该是超越部门的，不是某一个部门来指导规划体系，应该是在目前各个部门之上开展上位规划，才能在这个规划的基础上布局人和资源的关系，经济发展的布局、未来生态空间，才有可能真正落实。接下来实施面临的问题是，目前的规划部门色彩太强，很难超脱部门视野来制定整个空间体系，应该由国务院主导，而不是某一个部门主导。目前要对部门规划进行清理，在清理的基础上协调。这个规划与未来十年经济发展设想要协同。

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　　限制开发的县，地方政府并不情愿

　　记者：我国实施了一系列国家级经济带和区域性经济带规划，并推出了主体功能区规划，在实施过程中应该注意什么问题?

　　肖金成：“十一五”期间，国家发改委组织编制了许多区域规划，现在各省也在编制规划，目前的规划还是粗线条的以县为单位的规划，将来要实现规划全覆盖。目前面临的问题是，在主体功能区规划中，有些县是重点开发地区，有些县是优化开发地区，还有些县是限制开发地区。被划为限制开发地区的县，地方政府并不情愿。实际上，适合发展的要加快发展，不适合发展的要加强保护，生态空间的土地资源要加强保护，生产空间的土地资源要集约利用，要优化利用。

　　不同区域的开发模式也是不同的，比如东部沿海地区，要发展城市群;在经济比较落后的地区，要沿着交通线进行点轴开发;在人口比较稀少的地区，要聚点开发，避免城市之间离得太远。未来城市人口要和GDP相匹配，GDP比重和人口比重要一致，区域差距才能缩小。我国地域辽阔，应根据经济地理等实际情况发展经济带，从而优化国土开发空间结构。本版采写 彭美 王卫国 刘佳

　　晨报讯 十八大报告在阐述生态文明建设的章节中，提出了“要优化国土空间开发格局，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构”。这项部署直接关系到未来城镇化的发展格局和人们生活空间的宜居程度。

　　我国陆地国土空间面积广大，但山地多，平地少，约60%的陆地国土空间为山地和高原。适宜工业化城镇化开发的面积有180余万平方公里，但扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的3%。

　　2010年底，国务院发布了《全国主体功能区规划》，其中将我国国土空间按开发方式分为“优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域”。国务院在分析我国国土现实问题时指出，适宜开发的国土面积较少，决定了我国必须走空间节约集约的发展道路。

　　然而，目前一些地区的国土开发方式仍以粗放式、无节制的过度开发为主，导致水资源短缺、能源不足等问题越来越突出，大规模长距离调水、运煤、送电、输气的压力越来越大，也带来了交通拥挤、地面沉降、绿色生态空间锐减等问题。

　　十八大报告明确了集约利用资源的原则，强调“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。这就相当于为今后的土地利用指明了方向。

　　据了解，我国首部《全国国土规划纲要》在历时3年编制后已经呈报国务院审批，该规划主要是针对2011年至2030年的全国国土规划。据国土资源部透露，其中的最大亮点就是从自然限制性出发的“反规划”理念，强调通过优先限制不建设区域的控制，来应对城市空间规划的快速城市扩张。

　　十八大报告还提出，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。

　　“十一五”以来国家加大了制定和实施区域政策的力度，具体的体现是制定了一系列的区域战略和区域规划。据国家发改委统计，从“十一五”到现在出台的区域规划和相关的政策文件超过了70个，数量之多、密集程度之高是前所未有的。

　　国家发改委地区经济司司长范恒山此前表示，区域政策的核心就在于把一刀切变为从各个地方的实际出发，发挥这个地方的比较优势。这些年的区域政策制定和实施的效果非常明显，改变了东、中、西的增长格局，长期以来都是东部增长快，经过这几年努力，中部和西部加快了发展速度，而东部的重点又转到了优化提升经济结构、促进科学发展上面。

　　未来区域规划如何协调发展，不同规划之间如何衔接，这也成为优化国土空间开发格局的题中应有之义。业内专家对此建议，从更高层面出台国土空间开发规划，统领不同部门、不同区域之间的规划，从而保障人口、资源、环境协调发展落到实处。

来源:合肥在线