“制定从政道德法律约束公务人员”
中纪委特约监察员马怀德表示,一些监督约束权力运行方面的立法应提上日程
■ 对话
应立法监督约束权力运行
新京报:四中全会会成为反腐从治标转向治本的转折点吗?
马怀德:十八大以来的反腐,有四个新特点:一是加大查处腐败案件力度,初步形成不敢腐局面;二是从转变作风入手,注重从源头防腐;三是强调运用法治思维和方式反腐,将过去一些成熟的制度措施,上升为法规规章,增强其权威性;四是注重制度改革创新,比如巡视制度方面的改革,中央巡视组组长一次一授权;纪检体制的改革,“两个‘上’为主”,查办腐败案件以上级纪委领导为主,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。
四中全会后,会继续十八大以来的反腐方向和原则,一方面保持反腐的高压态势,一方面注重制度建设,走向法治防腐反腐。
新京报:四中全会会对下一步的反腐带来哪些影响?
马怀德:“依法治国”强调的是维护宪法和法律的权威。因此,应该加快完善反腐败法律法规体系,修改现行法律法规,以适应反腐形势新要求。比如《行政监察法》规定:“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”。目前,监察机关与纪委合署办公。三中全会确定了“两个‘上’为主”的改革方向,强化上级纪委的领导,那么“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”条款,就应该相应修改。
此外,三中全会强调,“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,形成科学有效的权力制约和协调机制”。因此,一些立法特别是监督约束权力运行方面的法律法规,应该提上日程。比如现行的《政府信息公开条例》,没有包括立法公开、司法公开、党务公开等内容,所以应该将其上升为《信息公开法》,扩大适用范围,使权力在阳光下运行。《行政程序法》、《行政组织法》、《重大决策程序条例》、《行政问责法》,以及规范官员个人事项申报的申报公开方面的法规,都是对权力运行加以制约和监督的基础性法律,应该纳入立法规划,真正实现权力、机构、职能、责任、程序法定。
制定从政道德法清理“法外之地”
新京报:怎样解决反腐存在的“法外之地”的问题?
马怀德:十八大以来,中央反复强调坚持依法执政、依宪执政,党自身必须在宪法和法律范围内活动。四中全会将进一步树立宪法法律权威,建立科学的法律规范体系和党内法规体系,处理好国法和党规的关系。事实上,这项工作去年就已经启动。去年5月,党内“立法法”《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》出台,其中就提出了明确要求:制定党内法规应当遵循“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”等原则。
目前党内法规和法律适用对象与范围不尽相同,具体到“吃空饷”、“红包”等“法外之地”,虽然达不到贪污受贿的刑事立案标准,属于道德层面的问题,不适合通过法律予以调整,但可以由党内法规加以约束。
为有效约束党员以外公务人员行为,今后可以制定《公务人员伦理道德法》,对公务人员作出规范。制定从政道德法律,也可以解决“道德不能立法”的问题。
新京报:我国有制定《公务人员伦理道德法》的考虑吗?其他国家对从政道德是如何规定的?
马怀德:学界一直有这样的呼声,但是并没有列入立法规划。实际上,通过制定行政伦理方面的法律,规范和约束公务人员的行为,这已经被不少国家采用。美国、韩国、日本、中国澳门等国家和地区都制定了这方面的法律。比如澳门,普通人可以随时进入赌场,但是公务人员只允许春节期间进入赌场,其他时间涉足赌场就属于违法。
现阶段不宜对反腐体制作大调整
新京报:有学者呼吁设立国家反腐总局,整合纪检机关、检察机关反贪部门、预防腐败局等各方面的反腐力量。你怎么看?
马怀德:设立国家反腐总局的呼声一直存在。去年三中全会前,中央政治局会议宣布要改革党的纪律检查体制时,就有一些学者提出了这样的建议。是否需要设置相对独立的统一的反腐机构,这值得商榷。我个人认为,现阶段正处于反腐的关键时期,四中全会后会继续保持反腐的高压态势,所以现阶段不宜对反腐体制作出大的调整。
新京报:你曾经建议制定综合性的国家反腐败法,四中全会后有必要制定这样的法律吗?
马怀德:是否需要制定统一的综合性的国家反腐败法,这需要探讨。当务之急还是制定源头防腐的基础性法律、规范权力运行方面的法律,也就是刚才提到的《信息公开法》、《行政程序法》、《行政组织法》、《重大决策程序条例》、《行政问责法》等。
官员判处死刑少不等于量刑轻
新京报:司法改革被指将是四中全会的主要议题之一。此前,一些贪腐官员的量刑标准,引起了关注。据测算,2001-2011年间,超过100名被查的副部级以上官员中被执行死刑的只有5人,不少人获缓刑。有人认为对一些官员的量刑标准较轻,你怎么看?
马怀德:保留死刑,但严格控制和慎重适用死刑,这是我国的司法原则之一。不能仅凭判处死刑的官员数量比较少,就得出量刑较轻这样的结论。该不该判处死刑,刑法有明确具体的规定。
四中全会应该会对三中全会提出的司法改革方向——“确保依法独立公正行使审判权检察权”,作出进一步部署。“确保依法独立公正行使审判权检察权”,有利于促进包括职务犯罪在内的所有案件,公正裁判。具体到反腐,能有效解决地方腐败案件领导干预司法、重罪轻判等问题,更能避免利用“保外就医”逃避惩处等问题。
新京报:四中全会召开前,另一个讨论热点就是“双规”。来自最高检专家座谈会的消息,对于官员贪腐犯罪,中纪委和最高检计划合并“同类项”,就是纪检办案过程中发现官员涉嫌犯罪,直接移送检察机关。有学者认为,这意味着“双规”有可能淡出。你赞同吗?
马怀德:合并“同类项”并不意味着“双规”会淡出。“双规”推行20余年来,对于腐败案件调查取得突破、破除地方保护主义,起到了积极作用。
现行《行政监察法》规定,“监察机关在调查违反行政纪律行为时,可以责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明,但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”,这是“双规”的法律依据。《刑事诉讼法》也对贪腐等职务犯罪的侦查程序,作出了规范。
纪检监察机关和检察机关合并“同类项”,双方进一步完善对接程序,有利于整合资源,避免“双规”对象泛化等问题。
(原标题:四中全会清理反腐“法外之地”)